Det finns knappt något ämne i Europas största ekonomi som framkallar hetare diskussioner än den så kallade skuldbromsen (”Schuldenbremse”). Likväl finns det många tyska röster som förordar snara justeringar av skuldbromsen i mer expansiv riktning, skriver professor Hubert Fromlet, Senior Advisor vid Tysk-Svenska Handelskammaren.

Skuldbromsen vilar förvisso på en grundmurad laglig förankring och kan därför endast svårligen ändras. Det kan tyckas angeläget men det finns också risker med en sådan omläggning, risker som dock borde vara ekonomiskt hanterbara med en smart och kompromissbetonad justering av skuldbromsen.

Laglig förankring

Tyskland tillhör det begränsade antalet länder med nationell laglig begränsning av den statliga eller offentliga skuldsättningen. Skuldbromsen införlivades 2009 till och med i den tyska författningen, den så kallade grundlagen (”Grundgesetz”, GG). Denna grundlag ändras endast mycket sällan på grund av sin överordnade position gentemot alla andra lagar.

"Målet är att upptäcka en urspårande statlig budgetutveckling så tidigt som möjligt."

Den årligt möjliga statliga skuldsättningen regleras i grundlagens artiklar 115 och 109. Artikel 115,2 begränsar den årliga statliga skuldsättningen till maximalt 0,35 procent av BNP. Temporära överskridanden kan tillåtas under någon av dessa tre förutsättningar:

1. vid naturkatastrofer
2. vid en besvärlig recession
3. vid ett annat utomordentligt allvarligt nödläge

Dylika nödsituationer har kommit att inträffa vid några tillfällen, senast i samband med de negativa följderna av covid-19 och början av Ukrainakriget. I syfte att förhindra ett svagt motiverat åberopande av en nödsituation finns det viktiga kontrollstationer för att granska det eventuella behovet av en större ny statlig skuldsättning än 0,35 procent av BNP. Målet är att upptäcka en urspårande statlig budgetutveckling så tidigt som möjligt, men också att delstaterna – ej kommunerna – verkligen lever upp till sitt permanenta upplåningsförbud. Detta för att kunna initiera tidiga motåtgärder. 

Denna viktiga kontrolluppgift åligger det så kallade ”Stabilitetsrådet” (”Stabilitätsrat”), bestående av förbundsregeringens finansminister och ekonomiminister samt delstaternas finansministrar. Dessa för den offentliga skuldsättningen direkt ansvariga tyska politiker träffas två gånger om året. Analytiskt stöd får de 18 politikerna av en oberoende, mestadels forsknings- och prognosorienterad expertgrupp (”Beirat”). Åberopade nödlägen måste numera också motiveras skarpt för att vid behov kunna hävda sig gentemot författningsdomstolen (”Bundesverfassungsgericht”).  

"Skuldbromsen förfogar således över en stark laglig förankring i den tyska grundlagen."

Skuldbromsen förfogar således över en stark laglig förankring i den tyska grundlagen, en legal förankring som normalt endast kan justeras eller rentav elimineras med två tredjedels majoritet i den tyska förbundsdagen. Mot denna bakgrund saknas det inom överskådlig tid realistiska förutsättningar för ett totalt avskaffande av skuldbromsen. 

Viss översyn av skuldbromsens beräkningsmetoder kan dock ske med enkel majoritet i förbundsdagen. Skuldbromsreformer krävs bland annat av många socialdemokrater och miljöpartister samt en del forskare, medan FDP-politiker, flertalet unionspartister och många AfD-partister verkar föredra att bibehålla nuvarande regelverk. Bland väljarna själva förefaller det enligt olika enkäter finnas en viss preferens för bibehållandet av den för närvarande gällande skuldbromsen, se exempelvis här. 

Skuldbromsen och den avtagande konkurrenskraften

Tyskland präglas sedan en tid tillbaka av en stagnerande ekonomi utan underliggande tillväxtkraft. Moderniseringen av Tyskland med härav följande bättre potentiell tillväxtförmåga erfordrar inte minst omfattande offentliga investeringar i infrastruktur och kunskap. Många politiker och ekonomer anser därför att Tysklands på senare år avtagande konkurrenskraft endast kan förbättras tillräckligt under de kommande fem till tio åren om den utgiftshämmande skuldbromsen modifieras åt det mer expansiva hållet. 

En eventuell förändring av skuldbromsen skulle härvidlag kunna ske på fyra olika sätt, det vill säga genom

• ett temporärt uppehåll från att leva upp till skuldbromsen
• en permanent höjd underskottsbegränsning
• undantag i skuldberäkningen för vissa typer av utgifter (investeringar)
• ett totalt övergivande av skuldbromsen

År 2009 fanns det faktiskt goda skäl för införandet av dagens skuldbroms, då den globala finans- och konjunkturkrisen var på väg att leda till enorma finanspolitiska utmaningar även för ett stabilitetsorienterat land som Tyskland. Vad som diskuteras idag är dock frågan om de mer nyuppkomna globala utmaningarna från främst Kina och USA inte rimligen borde föranleda mer omfattande statliga insatser för att stärka de tyska (industri)företagens internationella konkurrenskraft. Denna har visserligen avtagit på senare år, osäkert dock i vilken utsträckning. Ibland får man en känsla av en allt för kraftig svartmålning, framför allt i Tyskland.   

"Ibland får man en känsla av en allt för kraftig svartmålning, framför allt i Tyskland."

Argument pro och kontra skuldbromsen – debatten går het

Det ter sig inte lätt att jämföra de viktigaste argumenten för eller emot en uppluckring av den tyska skuldbromsen och den vägen komma fram till en optimal slutsats. I korthet skulle de viktigaste ”pro et contra”-argumenten kunna sammanfattas enligt nedan. 

Argument för en oförändrad tillämpning av skuldbromsen:

• Finanspolitisk disciplin främjas, troligen med positiv effekt på inflation och räntor
• minskad risk för framtida generationskonflikter (delvis ifrågasatt slutsats)
• fler marknadskonforma innovationer skapas (utan onödiga subventioner), mer konkurrens
• medel mot (ökad) byråkrati, mot generösa valpresenter och tänjbara investeringsbegrepp
• svårigheten att hitta en två tredjedels majoritet i förbundsdagen för ändrad grundlag. 

Argument för en förändrad, mer expansiv tillämpning av skuldbromsen:

• Stora statliga investeringsbehov i speciellt infrastruktur -> positiv BNP-effekt
• eliminering/minskning av psykologisk hämsko för tyska /utländska investerare i Tyskland
• ökad social harmoni och framtidstro hos befolkningen ->positiv konsumtionseffekt
• bättre och mer flexibel användning av lågräntelägen till nödvändiga framtidsinvesteringar
• relativt liten total tysk offentlig skuld jämfört med exempelvis USA, UK och Frankrike.

Skuldbromsens framtid?

Det borde knappast förvåna att meningarna om skuldbromsens framtida utformning fortsätter att gå isär i Tyskland. Enligt min uppfattning gör den visserligen fortfarande en hel del nytta. Det förefaller emellertid befogat att undra om skuldbromsen med sina rådande begränsningar verkligen kan möjliggöra alla nödvändiga statliga investeringar eller investeringsbidrag under de kommande åren. 

Likväl kan det visa sig ödesdigert att verka för alltför långgående förändringar eller rentav ett avskaffande av statens och delstaterna skuldbroms. I värsta fall skulle dylika omorienteringar kunna inbjuda riskbenägna eller okunniga politiker till en äventyrlig finanspolitik. Det skulle i sin tur kunna slå tillbaka negativt på räntor, tillväxt och framtidstro.  

Min egen syn på verktygets utformning

För egen del skulle jag åtminstone teoretiskt kunna tänka mig en höjd övre årlig skuldgräns till maximalt 0,75-1 procent av BNP, men absolut inte mer än så för att också i framtiden kunna notera god budgetdisciplin, nödvändiga prioriteringsstrategier och en total statsskuld i linje med EU:s regelverk. Frågan är dock om de formella lagstiftningsprocedurerna ens skulle möjliggöra mindre uppmjukningar av skuldbromsen. 

Vi får se vad som kommer att hända efter nästa års förbundsdagsval. Kanske kommer skuldgränsen att kvarstå i sin nuvarande strikta formulering. Men inte ens en till exempel tänkbar stor koalition mellan CDU/CSU och socialdemokrater torde enligt min tolkning vilja genomföra större skuldpolitiska experiment – om skuldbromsen verkligen skulle bli ett förhandlingsbart ämne vid kommande koalitionsförhandlingar mellan mittenpartierna.